https://doi.org/10.29059/rdycsv.v6i1.178
Aspectos doctrinarios de la Agencia Nacional de Aduanas de México
Doctrinal aspects of the National Customs Agency of Mexico
Nohemí Bello-Gallardo, Iraís Cabrera-Briz*
*Correspondencia: danna_irais@hotmail.com Fecha de recepción: 20 de febrero de 2023 / Fecha de aceptación: 29 de noviembre de 2023 / Fecha de publicación: 13 de diciembre de 2023
Universidad Autónoma de Querétaro, Facultad de Derecho, Cerro de las Campamas S/N, Querétaro, Querétaro, México.
Resumen
El objetivo es analizar la forma de creación de la Agencia Nacional de Aduanas de México desde la facultad reglamentaria del Ejecutivo, así como la facultad de disposición de las fuerzas armadas, a fin de evidenciar su incompatibilidad, rompiendo su estructura al tener una relación administrativa de coordinación, no otro tipo. El método empleado es exegético, sistémico-estructural-funcional. El resultado obtenido es la verificación de nuestra formulación; es decir, la facultad reglamentaria de creación por parte del Ejecutivo Federal con efectos materiales legislativos y formales de mando supremo es incompatible dada su naturaleza jurídica.
Palabras clave:
Órgano administrativo desconcentrado, Agencia Nacional de Aduanas de México, facultad de creación con efectos de mando supremo.
Abstract
The objective is to analyze the form of creation of the National Customs Agency of Mexico from the regulatory power of the Executive, as well as the power of disposition of the armed forces, in order to demonstrate their incompatibility, breaking its structure by having an administrative relationship of coordination, not any other kind. The method used is exegetical, systemic-structural-functional. The result obtained is the verification of our formulation; That is, the regulatory power of creation by the Federal Executive with material legislative and formal effects of supreme command is incompatible given its legal nature.
Keywords:
Deconcentrated administrative body, National Customs Agency of Mexico, power of creation with supreme command effects.
Introducción
Se considera de vital relevancia el objetivo de este trabajo, al analizar la forma de creación de la Agencia Nacional de Aduanas de México (ANAM), mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el catorce de julio de dos mil veintiuno, conformándola como autoridad fiscal y aduanera, cuyas atribuciones serán poseer autonomía técnica, operativa, administrativa y de gestión, las cuales derivan del ejercicio, por parte del Ejecutivo Federal, de su facultad reglamentaria de creación con efectos materiales legislativos conferida a través de mandato Constitucional en el precepto 89 fracción I. Por lo anterior, la problemática planteada es la incompatibilidad de la aludida potestad con la contenida en la fracción VI, artículo 89 de la misma Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tratarse de una facultad de disposición de las Fuerzas Armadas como comandante supremo, por consiguiente, en ejercicio de Mando Supremo. Deviniendo en una facultad reglamentaria, con efectos materiales legislativos y formales de Mando Supremo, a través de la cual se creó la ANAM.
La repercusión de dicha facultad reglamentaria, está en la realización de diversas labores como son: recaudación de contribuciones y aprovechamientos derivados de operaciones en materia de comercio exterior; la dirección de los servicios aduanales de inspección, verificación, embargo o aseguramiento de mercancías, administración de padrones de importadores y exportadores; la representación del interés de la Federación en controversias fiscales y aduaneras, derivadas de la entrada, tránsito o salida de mercancías en el país; y la emisión de disposiciones de carácter general sobre dichas acciones.
Para la presente investigación, se emplea el método exegético, sistémico-estructural-funcional y la técnica documental, partiendo de la formulación de la siguiente hipótesis: la facultad reglamentaria de creación, por parte del Ejecutivo Federal, es incompatible por sus efectos materiales legislativos antitéticos a los formales de mando supremo dada su naturaleza jurídica. Para encontrar su sustento, se divide el análisis del marco conceptual en las siguientes unidades: la primera relativa a la forma de creación como órgano administrativo desconcentrado; la segunda, analítica de la evolución del órgano desconcentrado; la tercera, se revisan los fundamentos jurídicos y doctrinarios que sustentan la creación de la Agencia Nacional de Aduanas de México; y la cuarta concerniente a la facultad del Ejecutivo de disponer del ejército y de la marina, como fuerzas armadas del país.
Forma de creación como órgano administrativo desconcentrado.
En primer término, es fundamental señalar la relación entre Agencia Nacional de Aduanas de México al ser autoridad en materia aduanera y la aduana que de acuerdo con Witker (1999, p. 11) es la “representación física del Estado nacional y punto que separa una frontera nacional de otra”. Siendo la aduana el lugar autorizado para la importación o exportación de mercancías, cuyo garante del funcionamiento en los servicios de entrada y salida de mercancías en el territorio es la ANAM. Por ello se observará que, la aduana y la Agencia Nacional de Aduanas de México se complementan dado que “la aduana y el Estado son facetas inseparables que evolucionan o involucionan bajo tendencias nacionales” (Witker, 1999, p. 13).
Derivado de esta relación entre aduana y Agencia Nacional de Aduanas de México no sólo se garantiza la eficacia y eficiencia de los procedimientos aduaneros, además se influye en la competitividad económica, así como en el crecimiento del comercio internacional y desarrollo del mercado global (SENAE, 2022). De manera que, la forma de creación de la Agencia Nacional de Aduanas de México repercute en la aduana de forma positiva o negativa, evidenciando el modelo de cómo son:
… las administraciones públicas hoy el factor más importante de la vida en sociedad y, por tanto, de la vida individual de cada uno de nosotros. En la fase de transición que atravesamos, las administraciones públicas son una de las instituciones más imperfectas que existen por su esencial contradicción. Son, al tiempo, extraordinariamente poderosas e inertes; oprimen y se dejan engañar puerilmente; poseen riquezas inmensas y viven escatimando; se ha concebido para que funcionen bajo un orden y viven en desorden. Este el drama del Estado contemporáneo (Massimo, 1987, p. 84)
La administración pública se debe a la división de poderes en la cual, el Ejecutivo ajusta su actuación al Estado de derecho y su soberanía deviene del ejercicio de la población, teniendo unidad en nuestra Carta Magna y los acontecimientos históricos, de ahí la existencia del Estado contemporáneo, este es de “dos tipos, los Estados: unitario y federal, es decir, la existencia de una sola persona jurídica con relevancia constitucional o la existencia de por lo menos dos tipos de personas, vinculadas con órdenes jurídicos distintos, con esa importancia” (Valls y Matute, 2014, p. 585). Siendo el Estado federal o federalismo la forma de organización política del Estado mexicano como resultado del pacto federal ocurrido el 31 de enero de 1824 en el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana, promulgándose después en la Constitución del 4 de octubre de 1824.
En esta directriz, la administración pública a efecto de llevar a cabo los fines del Estado emplea “medios objetivos, ellos son parte de administraciones públicas como: el órgano, administración centralizada y entidad, administración paraestatal, interactúan bajo un sistema de atribuciones y competencias para delimitar el campo de acción, con base en principios de jerarquía y coordinación” (Valls y Matute, 2014, p. 586), instituidos en nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (1917) en su artículo 90 al establecer: la administración pública es centralizada y paraestatal regulada por la Ley Orgánica de la Administración pública. De ahí que, el órgano administrativo desconcentrado forma parte de la centralizada al carecer de personalidad jurídica propia y la administración centralizada la posee.
Recordando que, la tradición ha establecido tres formas; centralizada, descentralizada y desconcentrada, derivado de la forma jurídica que adopten dichos órganos, evidencian el grado de autonomía que detentan. Dicha forma administrativa que adquieren no se excluye entre sí, al ser sólo formas de coordinación para lograr metas, objetivos y fines.
Por ello, a fin de entender la forma administrativa adoptada por el órgano en estudio, debemos entender que en la administración pública existe una propensión organizativa hacia la centralización frente a la descentralización, así como la desconcentración en oposición a la concentración la cual existe “tanto en el ámbito político, como en el administrativo, en el económico y en el social” (Fernández, 2016, p. 94).
Al ser un órgano administrativo desconcentrado la forma administrativa de la Agencia Nacional de Aduanas de México, debe entenderse por:
Desconcentración administrativa, disgrega o dispersa el ejercicio de las facultades decisorias de la administración pública, mediante su asignación a órganos inferiores de la misma, por lo que implica una transferencia interorgánica, de un órgano superior a otro inferior -ambos de la misma persona jurídica-, de tales facultades; a diferencia de la descentralización administrativa que entraña una transferencia de facultades y atribuciones de una persona de derecho público a otra. (Fernández, 2016, pp. 99-100)
Al poseer la Agencia Nacional de Aduanas de México desconcentración administrativa de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, ésta realiza una transferencia interorgánica de superior a inferior, puesto que la dirección preexistente fue la Administración General de Aduanas, la cual ha “trasladado parcialmente la competencia y poder decisorio de un órgano superior a uno inferior, de nueva creación, dentro de una relación de jerárquica entre ambos, por cuya razón, el órgano desconcentrado pertenece a la administración centralizada” (Fernández, 2016, p. 100). Esto es, la ANAM forma parte de la administración pública centralizada cuya autonomía sólo es operativa y de gestión.
Para el autor Acosta (1975, p.87) “la desconcentración consiste en una forma de organización administrativa, en la cual se otorgan al órgano desconcentrado determinadas facultades de decisión limitadas y un manejo autónomo de su presupuesto o de su patrimonio, sin dejar de existir el nexo de jerarquía”, estando la ANAM siempre subordinada a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Evolución del órgano desconcentrado
Al ser Agencia Nacional de Aduanas de México un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, creado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación con fecha catorce de julio de dos mil veintiuno, a través del ejercicio de la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal, se debe analizar lo que el autor López (2016) señala como: el tránsito del dualismo monárquico al monismo parlamentario, siendo esto la transformación de la administración pública a partir del cambio de Estado y la separación de poderes específicamente entre el Ejecutivo y el Legislativo para fundar el poder reglamentario en el Ejecutivo.
Siendo dicha facultad reglamentaria en estricto sentido “contraria al principio de la división de poderes, como se prueba en el constitucionalismo anglosajón, que impone justamente en nombre de tal principio el monopolio normativo al Legislativo” (López, 2016, p. 353).
En dicha directriz, a fin de analizar la facultad reglamentaria del Ejecutivo contenida en el ordenamiento constitucional actual, se debe comprender que, deviene de la Constitución española de Cádiz y esta es influenciada por la francesa, puesto que “la prerrogativa del rey para sancionar leyes y promulgarlas, le corresponden las facultades siguientes: expedir los decretos, reglamentos e instrucciones que crea conducentes para la ejecución de las leyes” (López, 2016, p. 355).
Existiendo una diferencia primordial que sigue hasta la actualidad, como establece López (2016): existía en la Constitución de Cádiz copia del Constitucionalismo francés, consistente en; “la facultad para hacer leyes, que correspondía a las Cortes con el rey; otra, la de aplicarlas, que correspondía únicamente a los tribunales, y otra la de ejecutarla, facultad que correspondía al rey por medio del dictado de reglamentos” (p. 355).
Cavilando cómo desde la Constitución de Cádiz en comparación con la facultad reglamentaria con la cual se crea la Agencia Nacional de Aduanas de México mediante decreto, no ha variado, puesto que preservan su esencia “proveniente de un régimen monárquico, que nunca ha funcionado correctamente en nuestro sistema jurídico de corte presidencialista” (López, 2016, pp. 355-356), al emanar del Ejecutivo Federal dicha facultad.
La facultad reglamentaria de corte presidencialista en cita se estableció en el artículo 89 fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (1917), derivada de la atribución de proveer lo necesario para la exacta observancia de las leyes que expida el Congreso de la Unión. Para, entender dicha función se requiere lo siguiente:
… los actos reglamentarios son materialmente legislativos, pero formalmente administrativos, porque según la Constitución competen al presidente, lo cual se corrobora si se tiene en cuenta que cuando la fracción I dice: “en la esfera administrativa”, está concediendo al Ejecutivo la facultad de expedir disposiciones de carácter general, que por su naturaleza incumben al Congreso (López, 2016, p. 361).
En esta tesitura, es necesario analizar la evolución en su forma de creación de los órganos desconcentrados en México desde la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal, mediante la cual pudieran administrar un patrimonio o presupuesto y continuaran subordinados a la administración pública centralizada en nuestro sistema jurídico de corte presidencialista. Se examina el periodo de 1934 a 1940, en el cual fungiera como presidente de México Lázaro Cárdenas del Río, analizando los primeros antecedentes de contar con una organización administrativa dependiente de la administración pública centralizada, a su vez otorgarle personalidad jurídica propia, con lo cual dicho instituto tuviera autonomía, por ello, el presidente Cárdenas presentó iniciativa de Ley Orgánica del Instituto Nacional de Antropología (H. Congreso de la Unión, 1939), presentada ante el Congreso el 20 de diciembre de 1938 y publicada el 03 de febrero de 1939, de dicha iniciativa de ley surge el Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH), como antecedente de desconcentración, a partir de la figura presidencial.
Por lo anterior, la facultad reglamentaria del ejecutivo es una herramienta indispensable del derecho administrativo para el adecuado funcionamiento de la actividad administrativa, así como de su organización administrativa, ésta admite diversas formas, entre las que destacan la centralización, concentración, desconcentración y descentralización administrativa que, lejos de excluirse, coexisten y se complementan, pues la racionalización del funcionamiento de la administración pública, constituye el objeto común de las cuatro.
La centralización y descentralización, al igual que la concentración y desconcentración, constituyen formas de organización o tendencias organizativas, aprovechables tanto en el ámbito político, como en el administrativo, económico y social. Dentro de la administración pública centralizada encontramos diversos órganos administrativos desconcentrados con diversas formas de creación, verbigracia de ello en materia educativa: se han creado como órganos administrativos desconcentrados, la Administración Federal de Servicios Educativos en el Distrito Federal (Secretaría de Gobernación [SEGOB], 2005); la Universidad Pedagógica Nacional creada por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación (SEGOB, 1978); el Tecnológico Nacional de México (SEGOB, 2014); la Coordinación Nacional de Becas para el Bienestar Benito Juárez (SEGOB, 2019), a través de decreto publicado en el DOF 31 de mayo de 2019; Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana (SEGOB, 1953). En materia de salud la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios fue creada por decreto publicado en el DOF 5 de julio de 2001 (SEGOB, 2001).
A contrario sensu, en materia fiscal el Servicio de Administración Tributaria (H. Congreso de la Unión, 1995) se crea como desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público por Ley publicada en el DOF 15 de diciembre de 1995. En el sector financiero existen como desconcentrados de dicha SHCP, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores creada por aprobación del Congreso de la Unión (1995), y publicada por Ley en el DOF 28 de abril de 1995.
De lo anterior, podemos analizar que de los 8 Órganos administrativos desconcentrados enunciados divididos por materia, 6 han sido creados mediante decreto presidencial, es decir empleando la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal, empero, también pueden ser creados por iniciativa de ley como los 2 órganos desconcentrados creados por el Congreso.
En virtud de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (H. Congreso de la Unión, 1976) publicada en el Diario Oficial de la Federación, establecía en su artículo 1 las bases de cómo se organizaba la administración pública en dicha data, constituyéndose la administración pública federal en centralizada y paraestatal, así mismo en su artículo 12 establecía; el secretario de Estado podía expedir reglamentos.
Encontrando que dicha Secretaría de Hacienda y Crédito Público de conformidad con la ley en cita estaba contemplada como dependencia del Ejecutivo Federal, y en su precepto 31 fracción V disponía; la Secretaría de Hacienda era quien dirigiera los servicios aduanales (H. Congreso de la Unión, 1976), por ello se publicó el 23 de mayo de 1977 el Reglamento Interior con el cual se adscribe las Direcciones de Aduanas a la Subsecretaría de Inspección Fiscal, posteriormente se publica en el DOF el 4 de enero de 1990 el decreto que reforma, adiciona y abroga disposiciones del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SEGOB, 1990), estableciendo como Unidad administrativa la Dirección General de Aduanas de la cual se encontraban jerárquicamente subordinada la Dirección de planeación aduanera, Dirección de política Fiscal, Dirección de regulación de despacho aduanero, Dirección de procedimientos legales, Dirección de laboratorio central y la Dirección de informática, contabilidad y glosa. Denominación que cambiaría por: Administración General de Aduanas mediante decreto publicado en el DOF el 25 de enero de 1993 por el que se reforma adiciona y deroga diversas disposiciones del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (1993). En 1997 se creó el Servicio de Administración Tributaria (SAT), organismo público autónomo desconcentrado, al cual quedó adscrita la Administración General de Aduanas (Maldonado, 2009).
Fundamentos jurídicos y doctrinarios de creación de la agencia nacional de aduanas de México
Como se ha referido, la Administración General de Aduanas había sido una entidad subordinada del Servicio de Administración Tributaria, actualmente, es un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, cuya denominación y forma de creación se transformó en aras de la autonomía administrativa, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación por el ejecutivo federal con fecha catorce de julio de dos mil veintiuno, con el cual se creó tal Agencia Nacional de Aduanas de México, como autoridad fiscal y aduanera, cuyas atribuciones serán poseer autonomía técnica, operativa, administrativa y de gestión
Advirtiendo que dicha Agencia Nacional de Aduanas de México al ser un órgano administrativo desconcentrado, puede “ser creado de manera ortodoxa mediante ley, o debe su existencia a un decreto del titular del Poder Ejecutivo”, (Fernández, 2017, p. 227) como acontece con la Agencia Nacional de Aduanas de México y en ambos supuestos su creación es en términos de los artículos 89 fracción I y 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el artículo 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (H. Congreso de la Unión, 2021), el cual enuncia: “para la más eficaz atención y eficiente despacho de asuntos de su competencia, las Secretarías de Estado podrán contar con órganos administrativos desconcentrados jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables”
Como se ha señalado, es constitucional la existencia de órganos desconcentrados subordinados jerárquicamente a la administración pública centralizada en sus secretarías “que en ley expida el Congreso”. (TESIS: vi.3o.a.29 a, 2001). Así como, el “Congreso de la Unión, puede crear aquellas dependencias u órganos de la Administración Pública Federal que estime necesarios, pues su facultad no se agota o limita a la expedición de la Ley Orgánica relativa” (Jurisprudencia 48/2007, 2007)
Siendo que:
los órganos desconcentrados fueron incorporados por primera ocasión en el artículo 17 de la Ley Orgánica mencionada, en el que expresamente se señala que funcionarán de conformidad con las disposiciones legales aplicables, por lo que se concluye que tanto el Congreso de la Unión mediante ley, como el Ejecutivo a través de un reglamento o decreto, pueden crearlos. (Jurisprudencia 49/2007, 2007)
Por tanto, la Agencia Nacional de Aduanas de México (ANAM) al haber sido creada mediante decreto del ejecutivo federal en ejercicio de su facultad reglamentaria al ser un órgano administrativo desconcentrado “no destruye la relación jerárquica, sólo adquiere facultades restringidas que significan cierta autonomía o libertad precaria”. (Quintana, 2007, p. 35)
Observando que la Agencia Nacional de Aduanas de México como órgano administrativo desconcentrado tiene las siguientes características de creación:
1.- Fue creado por el Ejecutivo Federal en ejercicio de su facultad reglamentaria a través de decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación con fecha catorce de julio de dos mil veintiuno.
2.- La ANAM se encuentra dentro de la administración pública centralizada al existir una relación de subordinación jerárquica.
3.- Al ser un órgano administrativo desconcentrado no goza de autonomía económica puesto que su patrimonio proviene de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a la cual está subordinada.
4.- A la ANAM se le otorga autonomía técnica, de gestión y operación, en este apartado encontramos la principal justificación de su creación.
5.- Establece una organización administrativa para llevar a cabo sus actividades operativas, enunciadas en el decreto de creación y en su reglamento interior.
En este sentido cabe señalar que la ANAM es sólo una forma administrativa de organización al haber sido creada desde la facultad reglamentaría como órgano administrativo desconcentrado de la SHCP, como el autor Serra (1998) señala la desconcentración es una técnica de la organización que consiste en el reconocimiento del poder de decisión de los agentes del poder central, colocados a la cabeza de las diversas circunscripciones administrativas o de los diversos servicios.
Por tanto, dicha Agencia Nacional de Aduanas de México es la encargada de organizar y dirigir los servicios aduanales, así como la inspección, por lo que aplica, asegurar la normatividad correspondiente, así mismo es la encargada de regular la entrada y salida de mercancías en nuestro país, por ello, realiza el cobro de aprovechamientos a las operaciones de comercio exterior.
Igualmente, dicha Agencia Nacional de Aduanas de México no sólo es un órgano administrativo desconcentrado de la administración pública centralizada, sino que tiene varias peculiaridades al emplear la desconcentración geográfica, operativa y de decisión con las limitantes que le da su competencia, decreto de creación y el reglamento interior, que expidió el ejecutivo federal mediante decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, y por el que se expide el Reglamento Interior de la Agencia Nacional de Aduanas de México, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de diciembre de dos mil veintiuno, del cual se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones por decreto publicado en el DOF el veinticuatro de mayo de dos mil veintidós.
Por consiguiente, cabe señalar que un rasgo esencial de creación del órgano administrativo desconcentrado es que la desconcentración se origina de diversas formas como son; por materia, región y servicio.
En este caso la ANAM contiene desconcentración por materia, al requerir un grado de especialización y ser considerada autoridad en materia aduanera existiendo como establece Fernández (2016, p. 100) una transferencia de poder decisorio y de competencia en determinada materia, se transfiere de un órgano superior a otro inferior integrante de la misma organización del cedente.
Igualmente, la ANAM contiene desconcentración por región o territorial, como enuncia el autor Fernández (2016):
… porque el órgano central cede parte de su competencia y de su poder decisorio a varios órganos periféricos, cada uno con competencia en una circunstancia territorial determinada, como acontece en el caso de delegaciones de las secretarias de Estado en las entidades federativas, lo que permite acercar la decisión a los administrados (pp. 100-101).
En idéntico sentido la Agencia Nacional de Aduanas de México al ser organismo desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene un titular para el desempeño de sus atribuciones, el cual es jerárquicamente subordinado del Ejecutivo y designado por este, para ello deberá reunir una serie de requisitos como son la nacionalidad, en virtud de ser un cargo conferido exclusivamente a quien sea mexicano, deberán haber realizado estudios en las áreas de derecho, administración, economía, contaduría o materias afines, para lo cual deberá contar con el título que acredite dichos estudios, expedido por la institución educativa correspondiente con una antigüedad mínima de 10 años, aunado a tal circunstancia deberá la persona propuesta para ejercer el cargo de titular de la Agencia Aduanal en estudio poseer experiencia y estudios en materia fiscal, aduanera, comercio exterior, financiera o alguna otra materia relacionada. Igualmente, no deberán contar con inhabilitación o sentencia con pena privativa de libertad de más de 1 año o de los delitos que se consideran dolosos. Dicho titular queda impedido para ejercer cualquier encargo en los tres órdenes de gobierno, pudiendo únicamente ejercer durante su encargo la docencia y aquellos que se consideran honoríficos, así mismo tendrá impedimento para el ejercicio de su profesión contemplado en el artículo 5 constitucional (SEGOB, 2021).
El titular de la Agencia Nacional de Aduanas de México al tener nombramiento expedido por el ejecutivo federal para el desempeño de sus atribuciones será quien represente al órgano desconcentrado como autoridad fiscal y aduanera, por ello, será quien dirija, supervise y coordina dicho órgano administrativo desconcentrado. Asimismo, la legislación en materia aduanera da curso a la normatividad en materia aduanera para la entrada y salida de mercancía que le atañen a nuestro país, interviniendo igualmente en la negociación de los tratados de libre comercio y signar acuerdos interinstitucionales.
De igual modo, la Agencia Nacional de Aduanas de México al ser un órgano administrativo desconcentrado también tiene desconcentración por territorio al establecer unidades administrativas, las cuales son determinadas en el Reglamento Interior dentro de su competencia.
Facultad de disposición de las fuerzas armadas
Como se ha analizado la Agencia Nacional de Aduanas de México fue creada a través de la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal contenida en el artículo 89 fracción I de nuestra Carta Magna, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación con fecha catorce de junio de dos mil veintiuno, por ello, es sustancial analizar la facultad de disposición de las fuerzas armadas contenida en el artículo 89 fracción VI, a fin de establecer la incompatibilidad de esta con la facultad reglamentaria de corte presidencial, evidenciando que, derivado del antagonismo de dichas facultades el decreto de creación de la ANAM se emite desde el ejercicio de la facultad de creación con efectos materiales legislativos y formales de mando supremo.
Para lo cual, se analizará a las fuerzas armadas desde sus orígenes a fin de establecer cuál es la relación entre el Ejecutivo, las fuerzas armadas y éstas con la entrada y salida de mercancías en nuestro territorio nacional. Puesto que, desde la época monárquica en la Nueva España existía al protegerse las rutas comerciales mediante las fuerzas armadas y hasta finales del siglo XVII en el que el servicio de armas lo daban aquellos criollos de probada fidelidad al rey, juramento que igualmente realizaban los vasallos, posteriormente entre:
… 1812 y 1814, pasa de ser de una veintena de cabildos a casi un millar; más aún, como soldado, el miliciano es garante de la soberanía de la nación y la milicia cívica del territorio patrio. De 1812 a 1814 y de 1820 a 1824, las milicias provinciales del rey y de los poderes provinciales transitan de soldados del rey a milicias garantes de la soberanía de la Nación; paso gigantesco cuando un ejército americano es garante de la soberanía de la Nación, donde el súbdito-soldado se transforma en ciudadano-armado. (Hernández, 2012, p. 20)
En la Constitución de 1824, igualmente las fuerzas serán garantes de la soberanía nacional, sólo que, será de modo permanente y en los estados, “la protege de toda invasión externa; sino al ser garante de la unidad y seguridad interna adquiere también el papel de salvaguarda del país de toda tiranía, ya fuera de un dictador o de la dictadura de las mayorías” (Hernández, 2012, p. 22).
Posterior a los movimientos revolucionarios de nuestro país, que habían salvaguardado intereses de las fuerzas armadas, ya con el presidente Lázaro Cárdenas del Río modifica la estructura de poder del ejército para subordinarlo al poder ejecutivo. Plasmándose así “la idea de crear un contrapeso al ejército de línea, capaz de apoyar al gobierno en caso de un conflicto o presión por parte de los militares, se basó en la experiencia de las dos décadas anteriores” (Hernández, 2012, p. 127).
En la actualidad de conformidad con el artículo 1 de la Ley Orgánica Del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos (H. Congreso de la Unión, 2023), en la primera y segunda fracción se prevé el que las fuerzas armadas continúan con la misión de defender la soberanía nacional, así como garantizar la seguridad interior, para lo cual están subordinados al ejecutivo en términos del artículo 2 de la ley en cita, en correlación con el artículo 89 fracción VI constitucionales con lo cual dispone de dicha milicia, por tanto, de dicha disposición del ejercito el Jefe Supremo del mismo es el representante del ejecutivo por el término de su encargo y por tanto ejerce por sí o a través del Secretario de la Defensa Nacional el Mando Supremo, de conformidad con los preceptos 11, 12 y 13 de la Ley orgánica antes referida.
Por lo anterior, la Agencia Nacional de Aduanas de México fue creada a través de la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal de creación con efectos materiales legislativos y formales de mando supremo, al incorporar las fuerzas armadas mediante la “contratación” (SEGOB, 2021). Concentrándose con ello la facultad reglamentaria y la de disposición de las fuerzas armadas, las cuales son incompatibles, pues como hemos analizado en el apartado que antecede los fines de la facultad reglamentaria son administrativos, es decir agilizar la operación técnica y de gestión, por el contrario la de mando supremo es para salvaguarda de la soberanía nacional, máxime cuando la relación entre la estructura de la administración pública, en este caso como órgano administrativo desconcentrado la ANAM y el ejército sólo pude ser de “naturaleza administrativa” (Tesis:IV.3o.187L, 1995) y no de contratación dado que sus relaciones no son laborales sino administrativas al encontrarse en el supuesto del artículo 123 apartado b fracción XIII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (1917), que establece que: estos se regirán por su propia normatividad, asimismo, el ejército está impedido para incorporarse a la ANAM pues la única forma de hacerlo cuando estén en activo es a través del Servicio Militar Voluntario por tiempo determinado, como lo establecen los preceptos 5, 6 y 7 (H. Congreso de la Unión, 2023).
La incorporación militar en la ANAM como personal contratado o en coordinación como establece en el decreto de creación en el artículo 5 fracción VI. “Coordinarse con las fuerzas armadas e instituciones de seguridad nacional y de seguridad pública para preservar la seguridad en los puntos de acceso al país” (SEGOB, 2021) vulnera el artículo 129 de nuestra Carta Magna, en virtud de que los militares únicamente pueden ejercer funciones que tengan exacta conexión con la disciplina militar y, no se justifica su actuación en materia de seguridad si no existe un estado de excepción o un riesgo inminente para el Estado mexicano y sus instituciones (Sentencia, 2018). Aunado a la falta de reglamentación en nuestra legislación mexicana sobre dicho Estado de excepción.
En consecuencia, al no existir un Estado de excepción, no se justifica el ejercicio de facultad de creación con efectos materiales legislativos y formales de mando supremo, al desnaturalizar la salvaguarda de la soberanía nacional, la cual es competencia de las fuerzas armadas para encomendar actividades propias de la policía fiscal y “la falta de un sistema policiaco profesional, articulado, institucional, plenamente confiable y técnicamente eficaz que opere tanto a escala local, como nacional, ha hecho indispensable recurrir a las Fuerzas Armadas” (Mikel, 2011, p. 163), empero no es justificación de incorporación en la ANAM el ejército máxime cuando existe “oscuridad de las leyes militares, no solo las de orden penal, sino todas en general” (Espinoza, 2011, p. 98) aunado que hasta la fecha “no se ha obtenido una reforma legal que termine con el fuero militar a pesar de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del caso Radilla” (Becerra, 2020, p. 69).
De tal forma, se debe “encauzar las acciones y el funcionamiento de las fuerzas armadas dentro de las reglas básicas del Estado de Derecho” (Pozas y Ríos, 2016, p. 655), derivado de su formación y disciplina la cual es dispar de las fuerzas policiacas debido a la limitante que tiene el ejército como es el uso de la fuerza letal, lo cual “debe estar prohibido como regla general, y su uso excepcional deberá estar formulado por ley y ser interpretado restrictivamente, no siendo más que el absolutamente necesario en relación con la fuerza o amenaza que se pretende repeler”. (Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2011, p. 21)
De tal manera que la incorporación de las fuerzas armadas en la ANAM sólo podría tener un carácter extraordinario y limitado, es decir encontrarse en un estado de excepción en atención al principio pro-persona contenido en el precepto 1 y en términos del artículo 29 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicano, así como el artículo 27 del Pacto de San José de Costa Rica (SEGOB, 1981), referente a suspensión de garantías, que establece:
… podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitado a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.
En consecuencia, la ANAM como órgano administrativo desconcentrado no puede incorporar las fuerzas armadas al tener límites como el uso de la fuerza letal, así como las facultades concedidas mediante decreto la cuales de acuerdo con Muro (2007, p. 296) son limitadas y buscan separase del centro dada su naturaleza jurídica reglamentaria.
De modo que, cuando existe el uso de la fuerza letal, esta debe estar regulada por la legislación de la materia, por ello, se modificó la Constitución mexicana en su “fracción XXIII del artículo 73, para ampliar las facultades del Congreso de la Unión” (García, 2019, p. 87), en consecuencia es inconstitucional el incorporar las fuerzas armadas a la ANAM, puesto que al tener estas dichas limitantes debió ser emitida por el “Congreso” como establece dicho precepto 73 (CPEUM, 1917) y no por el ejecutivo, puesto que como aconteció al haber emitido el decreto por el que se crea la ANAM materia de análisis, vulnera la estructura de pesos y contrapesos de la división de poderes.
Finalmente, la facultad de disposición de las fuerzas armadas contenida en el artículo 89 Fracción VI de nuestra Constitución es incompatible con la facultad reglamentaria del mismo precepto en su fracción I de la norma en cita, al ser la ANAM como órgano administrativo desconcentrado una continuación de la personalidad del Estado, y por tanto medio de la actividad pública. Puesto que:
el objeto o fin de la administración es la satisfacción de las necesidades colectivas. Su misión fundamental es coordinar los esfuerzos, los recursos y los instrumentos puestos a su servicio para que conjuntamente con los particulares se logre la presión fundamental del Estado: el bien común. (Moreno, 1980, p. 102).
Conclusiones
La Agencia Nacional de Aduanas de México fue creada mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación con fecha catorce de julio de dos mil veintiuno, a través de la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal, contenida en la fracción I del artículo 89 de la CPEUM, la cual, desde sus antecedentes en la Constitución de Cádiz correspondía al rey, quien tenía la potestad para emitir decretos. Posteriormente, dicha atribución se transforma en nuestro sistema jurídico de corte presidencial, al crearse el Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH), en el año de 1938 por iniciativa de Ley del entonces presidente de la República Lázaro Cárdenas del Río como órgano desconcentrado desde la esfera administrativa para el adecuado funcionamiento de la administración pública Federal.
Siendo la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal incompatible con la facultad de disposición de las fuerzas armadas en su calidad de comandante Supremo y por tanto en ejercicio de Mando Supremo, establecida en el artículo 89 fracción IV de nuestra Carta Magna, al ser producto dicha potestad de disposición de las fuerzas armadas de la revolución mexicana cuyo objetivo era subordinar al ejército evitando la sublevación de estos, quedando desde el periodo del presidente Cárdenas la milicia a la salvaguarda de la soberanía nacional y no a tareas administrativas.
En consecuencia, las fuerzas armadas sólo pueden realizar las actividades encomendadas por la normatividad castrense a éstas, teniendo como limite a su actuar el uso de fuerza letal, para lo cual sólo tiene competencia legislativa el Congreso de la Unión de conformidad con el artículo 73 fracción XXIII de nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, deviniendo en una inconstitucionalidad la disposición de las fuerzas armadas a través de su incorporación por contratación o incluso coordinación en la ANAM para operaciones en materia de comercio exterior, servicios aduanales, inspección, verificación, embargo o aseguramiento de mercancías, entrada, tránsito o salida de mercancías en el país, al haber sido producto por parte del Ejecutivo Federal de su facultad reglamentaria de creación con efectos materiales legislativos incompatible con los formales de mando supremo.
En relación a lo expuesto, el antagonismo de la facultad reglamentaria de creación del Ejecutivo Federal contenida en el artículo 89 fracción I de nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se origina por sus efectos los cuales son materialmente legislativos, pero formalmente administrativos, es decir, su naturaleza es esencialmente administrativa, estando en una evidente contraposición con la facultad establecida en la fracción VI, artículo 89 del citado ordenamiento jurídico, al tratarse de una facultad de disposición de las Fuerzas Armadas como comandante supremo, por consiguiente en ejercicio de Mando Supremo, modificando los efectos formales de la facultad reglamentaria en mando supremo.
Por lo anterior, se propone que; el Congreso en ejercicio de su facultad contenida en el artículo 73 fracción XXIII, Constitucional debe reglamentar el Estado de excepción contenido en el artículo 129 de nuestra ley fundamental, a fin de que militares, marina y en general fuerzas armadas de México ejerzan funciones de seguridad en las aduanas y en la ANAM, justificando el riesgo inminente existente en operaciones en materia de comercio exterior, así como en la representación del interés de la Federación en controversias fiscales, aduaneras, motivada en la necesidad de intervenir en la entrada, tránsito o salida de mercancías en el país, estableciendo una reglamentación clara y precisa garante de eficiencia y eficacia en procedimientos aduaneros, regulando el uso de la fuerza empleada por Fuerzas Armadas cuando actúan en actividades relacionadas con la ANAM, lo que implicaría reformar la Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza a fin de evitar vicios que causen nulidad en los procedimientos aduaneros en perjuicio del fisco federal o lesionen la esfera jurídica del gobernado, garantizando una reparación integral en caso de uso excesivo de la fuerza.
Sólo entonces cesarán los efectos formales de mando supremo en el ejercicio de la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal con la que emitió el decreto de creación de la Agencia Nacional de Aduanas de México, para restaurar su naturaleza eminentemente administrativa con efectos materialmente legislativos y formalmente administrativos.
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