Comunidades Totonacas de San Felipe Tepatlán, Altica y San Mateo Tlacotepec en el contexto del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo

Totonac Communities of San Felipe Tepatlán, Altica and San Mateo Tlacotepec in the context of Convention 169 of the International Labor Organization

Javier Hugo López-Rivas

Correspondencia: javier.hugolr@coltlax.edu.mx Fecha de recepción: 04 de enero de 2023/Fecha de aceptación: 25 de abril de 2023/Fecha de publicación: 23 de junio de 2023

El Colegio de Tlaxcala A.C., Centro de Estudios Políticos y Sociales, C.P. 90600, Apetatitlán de Antonio Carvajal, Tlaxcala, México

Resumen

En este trabajo se representa el conflicto entre comunidades originarias, empresas hidrológicas y gobierno local, que ha provocado el descontento sobre la violación de los derechos humanos y afectaciones al medio ambiente. El objetivo es identificar los derechos humanos que han sido violados y las repercusiones jurídicas, culturales y medioambientales. En cuanto a la metodología, el trabajo se realizó como una investigación cualitativa, resaltando su condición teórico-documental, a través de diferentes fuentes bibliográficas, consulta en red y documentos oficiales. Se aborda a través de una apreciación descriptiva y documental. Es un trabajo teórico-documental sobre tres ejes que se triangulan en el derecho internacional. En un primero momento, se presenta una explicación conceptual e histórica de la consulta previa, libre e informada, así como del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, seguido de un marco teórico sobre la existencia y presencia de los pueblos y comunidades originarias citadas, en paralelo a las violaciones a sus derechos humanos, continuando con el análisis de un caso concreto como lo es el Proyecto Hidroeléctrico Puebla 1. Uno de los principales resultados de la investigación fue evidenciar un conflicto que ha generado afectaciones, por lo que se ha obtenido la suspensión del acto reclamado.

Palabras clave: consulta, convenio, violación a derechos humanos, comunidades originarias.

Abstract

This work represents the conflict between indigenous communities, hydrological companies and local government, which have caused discontent over the violation of human rights and effects on the environment. The aim is to identify the human rights that have been violated and the legal, cultural and environmental repercussions are identified. Regarding the methodology, this work was carried out as a qualitative investigation, highlighting in its theoretical-documentary condition, through different bibliographic sources, online consultation and official documents. It is approached through a descriptive and documentary appreciation. It is a theoretical-documentary work, on three axes that are triangulated in international law. At first, a conceptual and historical explanation of prior, free and informed consultation is presented, as well as International Labor Organization Convention 169, followed by a theoretical framework on the existence and presence of indigenous peoples and communities cited, parallel to the unfortunate violations of their human rights, continuing with a specific case such as the Puebla 1 Hydroelectric Project. One of the main results of the investigation was to show a conflict that has generated affectations, for which they have obtained the suspension of the claimed act.

Keywords: consultation, agreement, violation human rights, native communities.

Introducción

El devenir del derecho ha transitado sobre altibajos y vaivenes, su paso lento y aún más lento, el de la acción gubernamental, destaca la sistemática violencia de derechos a lo largo de la historia humana. La contabilidad cronológica de los derechos humanos se despliega de la siguiente manera y tiempo: los siglos que van del XVIII al XXI decantan un largo periodo en cuanto a la sustanciación de los derechos humanos.

En este mismo horizonte se posiciona, en las postrimeras del siglo XVIII, la primera generación de los derechos humanos, denominados derechos civiles y políticos, que tienen por propósito la libertad en una sociedad enfocada en el individuo. Su determinación se halla en la limitación del poder del Estado, a la vez que garantiza la participación política de los ciudadanos. En lo que tiene que ver con la segunda generación, devenida de los siglos XIX y XX, se hace patente la configuración de los derechos económicos, sociales y culturales, de los cuales se desprende la igualdad como eje rector de la sociedad, en la preocupación de atender la dignidad en iguales condiciones para todos. En la tercera generación, siglos XX y XXI, se confirma la fundación de los derechos de paz y justicia, que asumen en su quehacer la solidaridad, este último aspecto se erige como bastión de los derechos de los pueblos originarios.

De los derechos humanos antes vertidos, este trabajo se perfila dentro de la tercera generación, en concreto, nos concentramos en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) (DOF, 1991), en su relación con las comunidades indígenas en lo que tiene que ver con la transgresión a la consulta previa, libre e informada. En materia de derecho internacional, el convenio se presenta como un recurso jurídico que atiende a los pueblos originarios y tribales en sus singulares necesidades y reclamos. Dicho tratado fue firmado en el año de 1989 en Ginebra Suiza en la Conferencia Internacional del Trabajo, esta especial dotación de derechos particulares a las comunidades originarias, colma un vacío que no había sido atendido por la arquitectura jurídica positiva del derecho nacional (OIT, 1989).

Este trabajo procura dar atención y compresión al conflicto indígena versus gobierno-empresas dentro del radio de los derechos humanos, en lo que tiene que ver con la violación a esos derechos, en atención a la revisión de documentos académicos, institucionales, sitios web. La finalidad es demostrar el conflicto dentro del horizonte teórico, analizando algunas condiciones de las comunidades originarias en sus tierras y territorios, en lo que tiene que ver con la invasión a sus recursos naturales, formas de vida y cuidado al medioambiente.

Una de las coyunturas jurídicas más significativas de México en materia de derechos humanos, tuvo lugar gracias a las reformas constitucionales de junio de 2011, avivando de manera general, la introducción de marcos normativos y axiológicos a la estructura global del ordenamiento jurídico interno. De este suceso, procede un logro imprescindible de la Suprema Corte de Justicia de la Nación a través de la contradicción de tesis 293/2011, de la que se desprende el denominado bloque de constitucionalidad, también nombrado bloque de regularidad, que aprueba la inclusión de derecho internacional a participar como árbitro elemental en la violación de derechos humanos (CNDHCM, 2019).

El artículo 2° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), previo a la reforma del 2011, contiguo al derecho internacional promovido por el Convenio 169 de la OIT, actualiza y reconoce los derechos de los pueblos originarios en un nuevo escenario, en relación con los derechos de los pueblos indígenas y su correspondencia con los derechos humanos. En ese sentido, la intromisión de megaproyectos en territorio rural y autóctono, demanda el reconocimiento del derecho a la consulta previa, libre e informada, al mismo tiempo que obliga a promover principios y normativas emanadas de medios nacionales e internacionales para su protección y defensa, tales como: la CPEUM (artículo 2), el Convenio 169, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y, la jurisprudencia de los tribunales internacionales (Corte Interamericana de Derechos Humanos) (CNDH, 2016).

Este marco jurídico promueve la creación de organismos de defensa de población indígena, sobre el derecho de los pueblos originarios a la libre determinación, la cual se ejercerá en un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional. La CPEUM reconoce y garantiza la libre determinación de los pueblos originarios y sus autonomías, decidir su organización social, económica, política y cultural, formar sus propios sistemas normativos, elegir sus autoridades, elegir sus representantes ante el ayuntamiento, el acceso a la jurisdicción del Estado, consultar a los pueblos indígenas para la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo, entre otros. El reconocimiento de todo lo anterior ha sido patente en el artículo 2° de la CPEUM, junto con su reconocimiento a nivel internacional a través del control de convencionalidad.

Para realizar las consultas se deben contemplar los siguientes aspectos: un principio de buena fe; ejercicio de la participación efectiva; instituciones representativas; mecanismos ad hoc a la cultura; instituciones reconocidas y, la aquiescencia de toda la comunidad. Dicho de otro modo, en este proceso se demanda y se contempla la libre determinación, conforme a su condición autonómica, en relación a la integridad de sus comunidades, tierras y territorios, en una actitud de respeto irrestricto al medioambiente. Teniéndose en cuenta que, el Estado mexicano ha perfilado protocolos y fijado procedimientos acordes a esta exigencia, empero, sin conseguir resultados acordes a los intereses de estos grupos. Sin embargo, existen organizaciones como el Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas (INPI), el cual juega un papel de intermediador entre comunidades y gobierno, gracias a la incorporación del instrumento: Derecho a la consulta libre, previa e informada de los pueblos indígenas, que sirve como base metodológica para ser implementada por la administración pública federal, en paralelo a la elaboración de protocolos y estatutos acodes a los estándares internacionales (Cruz, 2020).

En un proceso de cambios de denominación en el derecho internacional y, con ellos, de la forma como se debería de identificar a los indígenas a nivel global, aconteció que el Convenio 169 de la OIT facilitó el canje semántico de los avecindados originarios, nombrados anteriormente como poblaciones, por el concepto de pueblos indios; con el propósito de caracterizar a estos núcleos sociales como pueblos indígenas y, de referir su adscripción a la autodeterminación constituida en el orden jurídico internacional como un referente de pertenencia, de derecho y de lucha sobre sus causas, para erigirse como una prerrogativa propia del derecho de esos pueblos y comunidades, configurándose un lugar especial para la práctica y la existencia de sus tradiciones y costumbres, del amplio universo sociocultural de las naciones. Con ello, la incorporación de su presencia y derechos en el artículo 2° de la CPEUM (Cámara de Diputados, 2022).

El objetivo del artículo es realizar una evaluación sobre el conflicto que combina la consulta previa, libre e informada en las luchas que mantienen los pueblos indígenas, en contra de la colonización en las tierras y territorios de dichos pueblos por empresas extranjeras, particularmente mineras e hidroeléctricas, que extraen y explotan los recursos naturales en un escenario de sistemática violación a los derechos humanos. Por otro lado, revisar el acompañamiento jurídico del Convenio 169 de la OIT, que protege y ampara los derechos de estas comunidades. Se pretende analizar la naturaleza de estos proyectos depredadores del medioambiente y de la calidad humana de las comunidades en cuestión, en cuanto a la violación de los derechos; a fin de contribuir al fortalecimiento de la línea de investigación en derechos humanos vinculados a la atmósfera de los pueblos y comunidades autóctonas, así como fomentar el debate y proponer nuevos enfoques sobre el tratamiento que se les da a los derechos humanos y, el arbitraje de organismos internacionales en contextos étnicos.

Problema de investigación

La problemática de la presente investigación tiene como fondo la reforma al artículo 27 constitucional del año de 1992, de donde emana la oportunidad para la enajenación de las tierras, en ella se aprueba la entrada de todos los actores privados para adquirir el dominio de tierras, aguas y recursos, los principales actores en este escenario han sido en su mayoría las empresas transnacionales. En ese mismo año se instaura la política de certificación (PROCEDE), con la finalidad de dar mayor certidumbre a la tenencia de la tierra que consiente el reconocimiento de las tierras parcelarias de uso común y asentamientos humanos, esto en la promoción de las tierras localizadas en territorio indígena para ser susceptibles de enajenarse como propiedad privada, ya sea en renta o en compraventa.

En la actualidad las localidades autóctonas se encuentran en lucha política, social y jurídica frente a los proyectos denominados de muerte, gestionando ante organismos internacionales la protección de sus tierras, por medio de los derechos humanos en el reconocimiento de su condición indígena, pues siendo sujetos de derechos de acuerdo con el convenio en comento, se produce la disconformidad ante la construcción del proyecto hidroeléctrico Puebla 1, que ha generado contaminación ecológica, afectaciones al río Ajajalpan y vulnerabilidad a sus condiciones socioeconómicas. En una trama de fondo económico (Proudhon, 1975). que se descifra a través de la contradicción de discursos que, por un lado, presumen el cumplimiento jurídico y los estudios sobre impacto ambiental y, por el otro, vulneran derechos que exige la intervención y la tutela del derecho nacional e internacional.

El 4 de abril de 2016 las comunidades Totonacas de San Felipe Tepatlán, Altica y San Mateo Tlacotepec, en compañía del Consejo Tiyat Tlali y Fundar, interpusieron un juicio de amparo por la violación de derechos de los pueblos indígenas, con el numeral 598/2016 contra el Proyecto Hidroeléctrico Puebla 1 (PHP1), compuesto de dos presas que son: Ahuacoya y Zoquiapa, que se hallan dentro de las demarcaciones de los municipios de San Felipe Tepatlán, Ahuacatlán y Tlapacoya, en la Sierra Norte de Puebla. El reclamo nace de la violación a la consulta previa, al igual que a las repercusiones medioambientales de sus tierras y territorios, siendo que las autoridades (SENER, CRE, SEMARNAT, CONAGUA, INAH) entregaron permisos sin el consentimiento de las comunidades, por lo que se demanda el cierre y cancelación de la hidroeléctrica.

De manera paralela, se reclama el escrutinio de la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiental, ya que dicha normativa es contraria a lo que señalan los estándares internacionales de los derechos de los pueblos originarios, que se enmarca en un rechazo a la simulación de consulta que realizó la Secretaría de Energía en 2015. Cabe señalar que este caso es dirimido en el Juzgado Primero de Distrito en Materia de Amparo Civil, Administrativa y del Trabajo y de Juicios Federales en el estado de Puebla (FUNDAR, 2019).

El Concejo de Ahuacatlán expresó que los permisos que se dieron para la construcción del proyecto hidroeléctrico no cumplen con las condiciones legales, por lo que se solicitó la revocación de permisos a la compañía Deselec 1-Comexhidro (González, 2021). Por lo tanto, se dio la suspensión de la construcción, mientras se dicta la sentencia definitiva en la esfera del juicio de amparo, en lo que tiene que ver con las comunidades de la sierra norte de Puebla (Bastidas-Orrego, 2019). Esta orden se dictó en mayo de 2016 por el Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa en Puebla, y por el Juzgado Primero de Distrito en materia de amparo civil, administrativa y de trabajo, que ordenó la suspensión del proyecto hidrológico Puebla 1.

Por lo tanto, se entiende la obligatoriedad por parte del Estado de brindar todos los mecanismos necesarios para la realización de la consulta, con la finalidad de lograr acuerdos con las comunidades y, dado el caso, tomar las medidas convenientes para la menor afectación a los pueblos. En la actualidad, el conflicto ha quedado sólo en los términos de la legitimidad procesal, personalidad jurídica, propiedad y territorio, haciendo posible de manera limitada y transitoria sólo la suspensión del acto reclamado.

Dada la importancia que reviste el tema de los derechos humanos a nivel mundial y el papel relevante de los pueblos y comunidades originarias, como se ha dicho, el presente estudio tiene la finalidad de aportar información a los ámbitos académico, jurídico y político, sobre casos de luchas indígenas en apelación a sus derechos humanos, de cara a los efectos perniciosos a sus tierras y territorios por la acción de algunas empresas; al mismo tiempo, hacer una contribución al conocimiento del tema ante el déficit de información al respecto.

Desarrollo conceptual e histórico de la consulta previa, libre e informada

Pensar este conglomerado de derechos implica considerar a la identidad como un derecho cultural a la tradición propia de cada lugar; asimismo, a la autodeterminación como un derecho esencial al ser y al quehacer de los pueblos y comunidades originarias. En este contexto, para la ONU la autodeterminación representa “… las aspiraciones de los pueblos indígenas de todo el mundo de determinar su propio destino en condiciones de igualdad y de participar efectivamente en los procesos de adopción de decisiones que los afecten [lo que] tiene por objeto poner fin al modelo histórico de exclusión” (ONU, Consejo de Derechos Humanos, 2011: 79).

Para determinar los alcances del Convenio 169 de la OIT, en su numeral 6.1 se precisan las obligaciones de los Estados que son: “… consultar a los pueblos interesados […] cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”. En el entendido de que el eje vertebrador del Convenio son los derechos de los pueblos indígenas y tribales, para que sean consultados y motivados a participar de decisiones y acciones que correspondan a sus intereses territoriales, contemplando que la amplitud de este mecanismo internacional se dilata a otros ámbitos jurídicos sociales y políticos, gracias al puente que hace con otros derechos humanos.

En la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas en su numeral 19 se establece que: “… los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados […] antes de adoptar medidas legislativas o administrativas que los afecten”, de la misma manera, la violación de los derechos indígenas establecidos en el citado Convenio, reconoce un radio de influencia que no sólo se restringe a la trasgresión a sus tierras o recursos naturales (Lovelock, 1992), sino que además contempla un marco procedimental en el que se desarrolla el conflicto, examinando cualquier falta al proceso legal, el cual se deberá de cumplir en tiempo y forma.

La consulta se hará a los pueblos o comunidades antes de que resulten afectados, dicho procedimiento tendrá que realizarse según el interés y las tradiciones de la localidad en cuestión, ya que el deber del Estado es coordinar cada una de las etapas de la consulta; esta obligación se observa en los artículos 1.1 y 2 del Convenio, exigiéndose a las autoridades garantizar el principio de legalidad y de certeza jurídica de los actores implicados. En este mismo marco, transitan decisiones, comportamientos y acciones de las comunidades originarias, quienes diseñan estrategias regladas a sus costumbres y tradiciones, con el fin de proteger sus territorios y su hábitat natural. Para el ejercicio de la consulta se precisa del diálogo y la negociación como aspectos elementales para alcanzar acuerdos.

Ante la ausencia de títulos de propiedad de las colectividades étnicas, que garanticen su condición de dueñas de las tierras que habitan, se ha generado una incertidumbre respecto a la propiedad, que ha dado pie al ultraje de territorios y tierras; empero, en este contexto la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha jugado un papel notable en la definición de sus derechos (Ruiz y Donoso, 2014: 69), y en la protección y defensa de sus retribuciones políticas y sociales.

Los países que han ratificado dicho convenio deben tener presente que las responsabilidades programáticas de la consulta y su ejercicio quedan a cargo del Estado. Sin embargo, las medidas adoptadas para tal efecto deberán de estar planificadas, coordinadas, ejecutadas y evaluadas por todos los integrantes. De este modo, el poder estatal deberá establecer los dispositivos para que el convenio se observe en los mejores términos, teniendo en cuenta que la organización de la consulta deberá de amoldarse a las situaciones de la comunidad indígena en lo que corresponde a su cultura, geografía, economía y entorno social (OIT, 2013: 6-7).

Cabe decir que en las prácticas de los pueblos y las comunidades originarias está presente una visión compatible con la sostenibilidad, pues a pesar del abanico tan diverso de tradiciones que resguardan experiencias culturales y sociales, gracias a sus formas de organización, producción y reproducción existen en ellos usanzas que los hermanan, logrando formar prácticas que permiten el trabajo sostenible y el desarrollo humano integral, en un panorámico estilo que integra aspectos como los observados por Cláerico y Aldao (2011: 169-172), en el sentido de que:

“… ninguna concreción del principio de igualdad puede ser considerada válida de modo definitivo, en un contexto democrático, sin la participación de aquellos que se encuentran en la situación concreta de disparidad, como es el caso en el contexto interamericano de los pueblos o comunidades indígenas.” “… la desigualdad estructural que padecen los pueblos originarios […] demuestra que no sólo se trata de una distribución desigual de los bienes económicos y sociales (acceso a sus tierras), sino también de una distribución desigualitaria de la palabra para determinar, para discutir, cuáles son las necesidades, sus intereses; por ejemplo, cómo quieren satisfacer su existencia de acuerdo con sus costumbres ancestrales ligadas al contacto con sus tierras”.

La larga lucha de los pueblos originarios ha conquistado en parte el reconocimiento de derechos, ampliando el catálogo de prerrogativas a su causa, parte de esos derechos reconocen su libre determinación, identidad indígena, derechos culturales y territoriales, educación, salud, propiedad intelectual, no discriminación (DOF, 2020), conservación de sus instituciones, derecho a la conservación de sus lenguas, consulta previa, libre e informada, derecho a decidir por sus autoridades y su libre desarrollo.

Convenio 169 de la OIT

La CPEUM en su numeral 1° señala que todas las autoridades están obligadas en el ámbito de sus competencias a promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, en lo que tienen que ver con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.

Los derechos humanos en sus diversas generaciones han transitado a nuevas formas de dar tratamiento a la dignidad humana, sobre estos cambios se han incorporado el multiculturalismo y un pluralismo jurídico más robusto, lo anterior en el ámbito de los derechos colectivos, particularmente los derechos humanos de los pueblos originarios. Para mencionar algunos derechos sobre este tenor, se tienen a los derechos culturales y territoriales, el derecho a no ser discriminado, a la libre determinación, a conservar sus usos y costumbres, a la consulta previa, libre e informada (CNDH, 2016).

A partir de la reforma al artículo 4° de la CPEUM que tuvo lugar en el año de 1992, se reconoce la composición pluricultural de México, apoyada en el abanico de sus pueblos originarios lo que dio cabida al reconocimiento del pluralismo jurídico. Pero aún más, la coyuntura del año de 2001 tuvo fundamental importancia al reformarse el artículo 2° constitucional, implicando el robustecimiento de todo este numeral a través de la introducción de los derechos humanos.

Cabe referir que, al terminar la Segunda Guerra Mundial se da la conformación de organismos internacionales, entre ellos, la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que nació con la encomienda de abordar las condiciones laborales en los países miembros, con la particularidad de atender a los pueblos indígenas y tribales. Es a partir de 1950 que la OIT y otros organismos de la ONU le dan tratamiento a la cuestión de los trabajadores de los pueblos indígenas, en el Convenio 107 que años después vendrá a constituir el Convenio 169 del mismo organismo. Ahora bien, la consulta previa guarda relación con otros derechos colectivos, que le dan mayor importancia en lo que tiene que ver con el desarrollo sostenible, la identidad cultural, la biodiversidad cultural, la libre determinación y la propiedad ancestral, entre otros.

Este convenio ha significado un factor potenciador, que destaca los derechos de los pueblos originarios tanto en sus localidades como en el concierto de las naciones, ante este mecanismo normativo se consigue reivindicar la presencia de los indígenas en el plano internacional, enfatizando el respeto a sus esferas culturales y el derecho irrestricto a su entorno natural y medioambiental. Esto, frente a la lógica expansiva que práctica el capitalismo neoliberal, en el que se han visto amenazados muchos de los territorios autóctonos, con serias afectaciones a su población y recursos, de donde se desprende la intromisión de empresas transnacionales a tierras y territorios de los pueblos como la afectación a su hábitat y recursos naturales.

La variada nomenclatura jurídica, social y comunitaria ha logrado engarzarse con algunos derechos consagrados tanto en la legislación nacional como en tratados internacionales, en el influjo universal de los derechos humanos. Esto como parte de las prelaciones indígenas que alberga la arquitectura jurídica del Convenio 169 de la OIT, que concentra en su haber principios elementales a modo de no discriminación (Bello y Rangel, 2002), combate a la vulnerabilidad, el respeto y la tolerancia a su cultura, el derecho a decidir su desarrollo, el modo de vida de las comunidades y, destacando para los objetivos de este trabajo, la consulta previa, libre e informada (CNDH, 2021).

El Convenio 169 de la OIT, de fecha 27 de junio de 1989, crea un cuerpo normativo fundado en los pueblos indígenas y tribales en el que se pueden apreciar los siguientes principios: “… la identificación de los pueblos indígenas y tribales, no discriminación, medidas especiales para combatir la situación de vulnerabilidad, reconocimiento de la cultura, derecho a decidir las prioridades para el desarrollo y, el derecho a la consulta previa, libre e informada, contenido en los numerales 6, 7, 15 y 30 que constriñen al Estado a efectuar consultas” (CNDH, 2016).

La paulatina incorporación al andamiaje jurídico de los derechos de los pueblos originarios de México, facilita la incorporación de los grupos indígenas al proyecto de nación. En lo correspondiente al ámbito federal se cuenta con la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas, en materia de derecho internacional se tiene la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Convenio Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes y, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

En lo que tiene que ver con el orden de los tratados internacionales, el artículo 133 de la CPEUM obliga a las autoridades a acatar las disposiciones con los estándares del convenio 169 de la OIT, como medida del control de regularidad constitucional, en lo que tiene que ver con el principio pro persona e interpretación conforme, además de la incorporación del principio de transversalidad en el que se instauran derechos consagrados en los tratados, de modo que las autoridades deben obrar a favor de los pueblos y comunidades indígenas (CNHD, 2016).

Para el adecuado desarrollo del diseño, implementación y ejercicio de este convenio, resulta cardinal el examen que hace el artículo 2 de este marco jurídico respecto de los siguientes elementos:

Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad.
Esta acción deberá incluir medidas:

que aseguren a los miembros de dichos pueblos gozar, en pie de igualdad, de los derechos y oportunidades que la legislación nacional otorga a los demás miembros de la población;
que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones;
que ayuden a los miembros de los pueblos interesados a eliminar las diferencias socioeconómicas que puedan existir entre los miembros indígenas y los demás miembros de la comunidad nacional, de una manera compatible con sus aspiraciones y formas de vida.

En lo concerniente al artículo 3 del convenio se expresan los derechos que deberán respetar las autoridades respecto a los pueblos indígenas, señalando que:

Los pueblos indígenas y tribales deberán gozar plenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstáculos ni discriminación. Las disposiciones de este convenio se aplicarán sin discriminación a los hombres y mujeres de esos pueblos.
No deberá emplearse ninguna forma de fuerza o de coerción que viole los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos interesados, incluidos los derechos contenidos en el presente convenio.

Las disposiciones que mandata el artículo 6 del convenio indican que el gobierno debe de acatar: a) En un principio, la consulta a los pueblos a través de procedimientos en un marco representativo, sin que haya una legislación o procedimiento administrativo que les afecte; b) Crear las condiciones para que la población actué desenvueltamente, en la capacidad de decidir sobre elecciones administrativas de políticas y programas que les aquejen o beneficien; c) Conseguir los conductos para el desarrollo de las iniciativas e instituciones de estos grupos.

La consulta previa, libre e informada es considerada un derecho humano de rango colectivo, privativo de comunidades y pueblos, donde los grupos indígenas fungen como beneficiarios y albaceas, es un mecanismo de prevención contra violaciones o vulneraciones a sus territorios, es un medio que concentra atributos como la identidad, el pluralismo, la conservación de los recursos in situ, prácticas de igualdad, con contenidos éticos, sus términos son el acuerdo y la cooperación, que se fundan y articulan en la buena fe, de un proceso que fluye de la afirmación y ejercicio del sistema jurídico internacional (CNDH, 2016: 10-11), y su práctica es vinculante para aquellos que hayan celebrado tratados, de los que México es parte.

Para nombrar algunas normativas de derecho interno sobre la consulta previa se pueden señalar los siguientes: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: Artículo 2°, Apartado A, fracción II; y Apartado B, fracción IX; Ley de Planeación: Artículo 1°, fracción IV; Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente: Artículo 158, fracción I; Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados: Artículo 108, párrafo tercero; Reglamento de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados: Artículo 54; Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas: Artículo 3°, fracción VI; Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas. Artículo 7°, inciso a); Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI): Artículo 10, fracción XI y artículo 19, fracción VII; Reglamento Interno del Consejo Consultivo de la CDI: Artículo 2°, fracciones XVI y XVII y artículo 6°, fracción I; Protocolo de actuación para quienes imparten justicia en casos que involucren derechos de personas, comunidades y pueblos indígenas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; Protocolo para la Consulta a Pueblos y Comunidades Indígenas en materia de Distritación Electoral, del Instituto Nacional Electoral y; Protocolo para la implementación de consultas a pueblos y comunidades indígenas de conformidad con estándares del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, aprobado por el Consejo Consultivo de la CDI (CNDH, 2016: 16-17).

La consulta funge como medio, estrategia y derecho de los pueblos y comunidades indígenas, su instrucción consiste de una aglomerada participación colectiva que tiene por eje la práctica de los siguientes aspectos: a) Ninguna ley o ejecución administrativa puede emplearse sin considerar posibles afectaciones (Convenio 169 de la OIT, art. 6.1; Declaración Universal de Derechos Humanos, art. 19); b) En lo que tiene que ver con los recursos de las tierras de los pueblos originarios, se requiere considerar todas las acciones que se llevarán a cabo para evitar afectaciones (Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, art. 32.2); c) Tanto programas de prospección y de explotación de recursos naturales no pueden ejercerse en sus tierras (Convenio 169, art. 15.2). (CNDH, 2016: 13); d) Respecto a actividades castrenses en las tierras y territorios indígenas (Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, art. 30), el tópico de estos cuatro puntos respecto a la consulta debe ser antes, por lo tanto, el antes como aspecto preventivo y no reactivo es un elemento fundamental dentro del convenio 169 de la OIT.

El convenio 169 de la OIT es un conglomerado de derechos y garantías, que germina de una nomenclatura más extensa de derechos humanos. Este vínculo condesciende la correspondencia entre el derecho a la consulta y el derecho a la participación, el ejercicio de este proceso genera voluntades, decisiones y acciones sobre asuntos políticos y sociales en un desenvolvimiento articulado y mediado a través de valores, usos y costumbres. Esta práctica se consolida como una protección al derecho de la propiedad comunal, teniendo el propósito de dar atención a la consulta, de donde resulta la aquiescencia o no de los grupos indígenas en cuestión para abrir sus tierras y territorios al usufructo, por lo tanto, la consulta en su praxis implica y significa el siguiente ejercicio:

“1. Las consultas deben ser formales, plenas y llevarse a cabo de buena fe; debe producirse un verdadero diálogo entre los gobiernos y los pueblos indígenas y tribales caracterizado por la comunicación y el entendimiento, el respeto mutuo, la buena fe y el deseo sincero de alcanzar un acuerdo; 2. Tienen que establecerse mecanismos apropiados a escala nacional y ello debe realizarse de una forma adaptada a las circunstancias; 3. Tienen que llevarse a cabo consultas a través de instituciones representativas de los pueblos indígenas y tribales en relación con las medidas legislativas y administrativas; 4. Deben llevarse a cabo consultas con el objetivo de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento sobre las medidas propuestas” (OIT, 2013: 13).

Pueblos y comunidades originarias en el conflicto del proyecto hidroeléctrico Puebla 1

Adicionalmente a la panorámica anterior, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (DNUDPI), en su artículo 32 párrafo segundo, precisa el derecho a la consulta previa, libre e informada, teniendo en cuenta que todo Estado tendrá la obligación de celebrar y cooperar de buena fe con los colectivos indígenas, para invocar mucho antes el proceso libre e informado, y así lograr su consentimiento sobre la creación e implementación de cualquier legislación o proyectos que afecten sus tierras y territorios. Al mismo tiempo que, atender lo plasmado en el artículo 38 de la Declaración, en cuanto a que el Estado debe de consultar y cooperar con los pueblos indígenas, adoptando las medidas necesarias de tipo legislativo para alcanzar los objetivos trazados en la misma.

Entre los permisos que se otorgaron para iniciar el proyecto en comento se enumeran de manera cronológica los siguientes: en 2009 se expidieron licencias de construcción, autorizando el uso de suelo y movimiento de tierras en los municipios de San Felipe Tepatlán y de Ahuacatlán; en 2011 SEMARNAT (Semarnat, s/f) autorizó la Manifestación de Impacto Ambiental (MIA) presentada por la empresa Deselec 1, en relación con la presa Ahuacoya (clave 21PU2011E0018); en 2013 la Comisión Reguladora de Energía de la SENER emitió la Resolución RES/493/2013, junto con el Título que autoriza el autoabastecimiento de energía eléctrica; en 2015 CONAGUA autorizó el uso y aprovechamiento de aguas superficiales del Río Ajajalpan; en 2016 INAH emitió a Deselec 1 la actuación de las obras del Proyecto Hidroeléctrico Puebla 1; en 2018 SEMARNAT autorizó la MIA presentada por Deselec 1 para la construcción de la segunda presa (Presa Zoquiapa, clave 21PU2017E0082), que forma parte integral del Proyecto Hidroeléctrico Puebla 1 (FUNDAR, 2019).

Como acreditan los oficios siguientes que dan fe de la autorización de los proyectos en mención, se tiene el oficio 401.B(4)77.2016/22 de 08 de enero de 2016; oficio 401.B(4)77.2016/760 de 03 de marzo de 2016; oficio 401.B(4)77.2016/1187 de 08 de marzo de 2016; oficio 401.B(4)77.2016/1391 de 15 de abril de 2016; oficio 401.B(4)77.2016/1696 de 06 de mayo de 2016; oficio 401.B(4)77.2016/1998 de 31 de mayo de 2016; todos emitidos por el Coordinador de la Sección de Arqueología de la Delegación INAH Puebla. Resolución en materia de impacto ambiental emitida mediante oficio SGPA/DGIRA/DG.04807 de fecha 03 de julio de 2018, por la Dirección General de Impacto y Riesgo Ambiental.

Licencia de uso de suelo y de movimiento de tierras expuesta por el regidor de obras públicas del municipio de Ahuacatlán el 18 de septiembre de 2009, junto con la licencia de uso de suelo y movimiento de tierras emitida por el presidente municipal de San Felipe Tepatlán el 10 de septiembre de 2009. Resolución en materia de impacto ambiental emitida en el oficio SGPA/DGIRA/DG/09364 con fecha del 09 de diciembre de 2011, a cargo de la Dirección General de Impacto y Riesgo Ambiental.

Los pueblos originarios experimentan violaciones a sus derechos en diferentes niveles y ámbitos, uno de ellos corresponde al desplazamiento físico de sus tierras, a la vez que la invasión contaminante de sus espacios de vivencia y convivencia. En este contexto, se precisa la condición de igualdad como un problema de reconocimiento a los derechos de los pueblos y comunidades, concepción que contempla un abordaje del derecho local e internacional en lo que tiene que ver con una forma particular de atender las violaciones, cuestión que se prolonga como un asunto de paridad de derechos y de acción en el amplio espectro social, político y gubernamental. Los conflictos y la violación de derechos a estos grupos han provocado la ampliación al catálogo de los derechos humanos, en un tópico de prácticas de igualdad y prerrogativas.

Respecto a lo anterior, las distinciones o diferencias pueden ser culturales, pero no deberían de ser legales, aunque hay que tener en cuenta que, en algún momento los colectivos especiales (comunidades originarias), logran rebasar esta condición, lo que hace que surjan diferencias en el trato y, por lo tonto, en el derecho. Puesto que en ocasiones la sola exégesis formal del derecho, en muchos casos, oculta aspectos fundamentales de la igualdad material, inclusive en los derechos individuales no se logran salvar, en este sentido Clérico y Aldao (2011) observan que “… la igualdad es reconstruida en términos de no intervención estatal sobre una sociedad civil que es capaz de regularse autónomamente” (p. 166).

En el actual sistema jurídico mexicano se ha naturalizado la mancuerna entre derecho nacional y derecho internacional, en lo que se ha denominado regularidad constitucional o bloque de constitucionalidad, la premisa de esta interrelación deviene de la diseminación de los derechos humanos en todo el ordenamiento jurídico nacional, en un constitucionalismo sin fronteras.

El nuevo constitucionalismo del siglo XX inaugura dos dimensiones diferenciales respecto al constitucionalismo del siglo anterior, una parte descriptiva y otra prescriptiva. En cuanto a la primera parte, ronda sobre los siguientes aspectos (denominado neoconstitucionalismo): nuevas formas de interpretar y argumentar (ponderación de derechos, principios de proporcionalidad, principio pro persona, interpretación conforme); se forman largos catálogos de normas; se acepta el reconocimiento de que las constituciones no sólo son un conglomerado de valores y principios sino también normas vinculantes. En cuanto a la segunda parte, que el derecho consigue asumirse de manera deontológica, en el deber ser del derecho, lo que al final emula un variado abanico de constituciones en el mundo.

Al amparo de la Constitución en su artículo 2, párrafo VI, se tiene que los pueblos y comunidades originarias cuentan con el derecho “… al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades…”, con el fin de “impulsar el desarrollo regional de las zonas indígenas con el propósito de fortalecer las economías locales y mejorar las condiciones de vida de sus pueblos…” (apartado B, fracción I), tanto para su consumo doméstico como para el comercio y crecimiento que se presenta por “… las actividades productivas y el desarrollo sustentable de las comunidades indígenas mediante acciones que permitan alcanzar la suficiencia de sus ingresos económicos…” (apartado B, fracción VII). Lo anterior fundamentado desde el comunitarismo que inscribe el cuidado y conservación de la biodiversidad natural, el respeto a la diversidad cultural, la cooperación solidaria y la conservación de las instituciones que dan sentido a los usos y costumbres.

Paralelamente, se inició un proceso de creación de organizaciones internacionales que poco a poco fueron disponiendo un nuevo entorno del derecho respecto a los derechos humanos, esto debe su existencia a múltiples razones, una de ellas, la erosión del poder centralizado del Estado, así como por el reconocimiento de los sectores privados. En este acontecer, los textos constitucionales fueron incorporando aspectos esenciales del derecho internacional público, propiciando la reconfiguración del poder judicial de cada país. El constitucionalismo tuvo un papel importante en este cuadro, pues la Constitución como máximo parámetro legal y axiológico permitió reconocer por conducto de los artículos 1° y 133 la introducción del derecho internacional en el ordenamiento jurídico nacional.

En la CPEUM en su numeral 1° segundo párrafo, se logra la realización de los derechos humanos por medio de los principios pro persona e interpretación conforme, esta afiliación al derecho internacional pone al ordenamiento jurídico mexicano en similares condiciones, considerándose tanto el control de constitucionalidad como el control de convencionalidad en un mismo rango, el proceso de transformación de derechos humanos a derechos fundamentales pasa por el filtro constitucional, lo que fortalece al Estado constitucional.

Ahora bien, este camino no ha sido fácil, pues bajo la práctica y justificación de la soberanía que hace del Estado la esfera preponderante de actuación política y jurídica, se inhibe en parte la posibilidad de ejercicio y maniobra para el derecho internacional. Esta resistencia nacionalista y autonómica del Estado se erige a partir de su potestad vertical de poder, provocando un paso lento y anquilosado al derecho global dentro del ordenamiento judicial interno. Se pasa de un Estado que otorgaba derechos, a un Estado que reconoce derechos.

Como una situación jurídica extraordinaria se reconoce en el ordenamiento local la determinación de control de convencionalidad, en efecto, el derecho internacional ha construido una nueva narrativa, al igual que propone un nuevo paradigma constitucional y legal. La fecha del 10 de junio de 2011 en que tiene lugar la reforma más trascendente en materia de derechos humanos y de cambio de paradigma, en paralelo a la sentencia judicial hecha por la Suprema Corte de Justica de la Nación en la contradicción de tesis 293/2011, inicia un nuevo escenario que viene dando luz desde las postrimeras del siglo pasado para consolidar un robusto Estado de derecho.

Presentación y discusión de los resultados

La envergadura de un convenio como el que aquí se ha referido, explica en parte la compleja situación de los pueblos y comunidades indígenas en el contexto de la violación a sus derechos humanos, en lo que corresponde a sus tierras y territorios. Se pone el acento en el caso del proyecto hidroeléctrico Puebla 1, que provocó inconformidades y confrontación entre empresas, gobierno y las comunidades de estas localidades, por lo que se identifican dos intereses: por un lado, el de los grupos indígenas que luchan por la protección de su medio social y natural, por otro lado, la causa del interés lucrativo que tiene por efecto adicional la afectación de ambos ambientes.

El problema está representado en una doble dimensión: quienes persiguen el interés del capital (Marx, 2004) y, aquellos que persiguen el interés del bien común de su hábitat y núcleos sociales. Parte de los logros de estos últimos, como la suspensión de la obra junto con la revocación de permisos, quedan como muestras de las luchas constantes de estas localidades, de las preocupaciones que tienen respecto de los proyectos que pretenden usufructuar los recursos de las diferentes localidades. En suma, habitantes de las zonas donde se ubica el proyecto de la hidroeléctrica señalan que, se debieron celebrar las consultas respectivas con todos los protocolos previstos, con conocimiento de las exigencias de los pobladores, así como de los parámetros requeridos por el Convenio 169, aportando estudios sobre las posibles afectaciones e impactos a las comunidades cercanas.

En un somero análisis de contenido sobre el caso del proyecto hidroeléctrico Puebla 1, se hace patente la controversia que las comunidades indígenas han mantenido durante varios años en contra de compañías extrajeras e instancias de gobierno, a través de denuncias en instancias nacionales e internacionales; escenario que deja ver la importancia que hay entre el ámbito cultural y el desarrollo sostenible (Naciones Unidas, 2015). De igual forma, se presume una serie de irregularidades en el proceso del juicio, relacionadas con la corrupción, el chantaje y la coerción que han derivado en el repentino abandono del caso por parte de algunos de los quejosos, la adulteración de firmas y documentos apócrifos, el extravío de ocho tomos anexos al expediente del juicio, el hostigamiento y la coacción por parte del gobierno y las empresas, así como la compra de terrenos de manera inaudita abaratando sus precios.

De las últimas noticias que se han revelado en este conflicto, se observa que el 12 de enero de 2020, el secretario del ayuntamiento de Ahuacatlán informó la revocación del permiso del proyecto Hidroeléctrico Puebla 1, por no cumplir con los requisitos legales y de permiso de las comunidades para echar a andar la obra, esto a través de los miembros del Consejo Regional Totonaco del río Ajajalpan. La falta de competencia de los servidores públicos para emitir permisos de esta naturaleza nulificó el derecho a seguir con la construcción, pues adicionalmente a esto se necesitaba de la autorización del cabildo municipal, junto con los respectivos dictámenes técnicos y de factibilidad, además de irregularidades como la falsificación del sello oficial y del logotipo del ayuntamiento (Monroy, 2020).

Este tipo de acciones constituye un indicador de nuevas formas de prácticas democráticas, que implican un ejercicio de gobernanza (Aguilar, 2006); de igual forma, no hay que pasar por alto que la percepción social ha sido un factor importante en el proceso en que se dirime el conflicto jurídico, pues existen dos versiones del mismo objeto, por un lado, que las comunidades de los lugares cercanos a la construcción del proyecto se benefician de los empleos que se generan, por otro lado, la versión de los grupos originarios que denuncian violación a su derecho a la consulta previa, libre e informada, como también la transgresión de sus espacios físicos y sociales. O como señalan Vico (2006) y Spengler (2009) en palabras de Noguera:

“… centraron su análisis de la historia en el elemento cultural, prestando más atención en la cultura que en el Estado, y viendo en la cultura una figura de crecimiento vivo y reconociendo en la historia una yuxtaposición y sucesión de varias culturas, sometidas todas ellas, a un uniforme proceso evolutivo cerrado y circular” (2012: 29-30).

Es importante preguntar en qué momento del proceso dialéctico hegeliano (tesis, antítesis o síntesis) se encuentra la civilización occidental, lo que posibilitará saber si se está cerca de la integración general luego del largo recorrido del que es resultado dicha civilización. Sobre este panorama, algo que se debería plantear es si resistirá el planeta las siguientes etapas históricas, es decir, si se dispondrá de él para los modelos que de manera sucesiva vendrán, en el proceso dialéctico ascendente, descendente o multidireccional.

Conclusiones

Como se ha señalado en este artículo, la violación a la consulta previa, libre e informada ha traído como consecuencia el quebranto de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas, así como la contaminación medioambiental e impactos negativos a las condiciones socioeconómicas de las comunidades. Con ello, se puede confirmar la hipótesis de esta investigación. Lo relevante del conflicto analizado es que ha motivado la incorporación de nuevas aristas al derecho nacional e internacional a favor de las comunidades indígenas. En la actualidad, éstas enfrentan el acoso explotador y extractivo de las empresas multinacionales, lo que en contra parte ha implicado generar organización y lucha colectiva, utilizando los instrumentos institucionales para hacer efectivos sus derechos.

En términos generales, las fuentes consultadas para este trabajo coinciden en el mismo patrón de afectaciones a las comunidades indígenas; asimismo, en la revisión de la información recopilada (bibliografía, hemerografía, testimonios y congresos indígenas) no se observa una solución que cierre el conflicto.

El derecho al medioambiente no puede constreñirse a la lógica del derecho nacional, pues no es sólo un asunto de corte normativo interno, adicionalmente se debe de contemplar la compleja realidad de la tierra, teniendo en cuenta la interconexión entre los aspectos económicos, sociales, políticos, gubernamentales, culturales y naturales, entre otros. Se tiene que evitar la ejecución de la ley sin justicia.

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